Bureaucratie

Le terme de bureaucratie désigne plusieurs phénomènes, qui ont des points communs, mais qui souvent doivent être analysés chacun en lien avec une forme spécifique de domination pour être expliqués.

Selon les auteurs et les contextes, on vise plutôt un dysfonctionnement d'une organisation générant une inefficacité (le bureaucratisme), ou une couche sociale détenant un pouvoir de domination.

1 Les formes de bureaucratie

1.1 Bureaucratie de l'État

La bureaucratie étatique est typique des régimes démocratiques bourgeois comme fascistes ou staliniens : administration encadrée par l'État et au service de la classe dominante, police politique. Cette bureaucratie, lente à (ré)agir et corrompue (sauf quand ses intérêts sont menacés), est le symbole du pourrissement de la société pour de nombreux penseurs.

Marx était particulièrement critique envers l'État bureaucratique, hérité des sociétés de classe antérieures, perfectionné par la bourgeoisie, et que la révolution socialiste devrait nécessairement détruire pour construire ses propres organes d'auto-administration :

« L’énorme para­site gou­ver­ne­men­tal, qui enserre le corps social comme un boa constric­tor dans les mailles uni­ver­selles de sa bureau­cra­tie, de sa police, de son armée per­ma­nente, de son clergé et de sa magis­tra­ture, date du temps de la monar­chie abso­lue. » ​​

« La classe ouvrière ne peut pas se conten­ter de prendre telle quelle la machine de l’État et de la faire fonc­tion­ner pour son propre compte. L’instrument poli­tique de son asser­vis­se­ment ne peut ser­vir d’instrument poli­tique de son éman­ci­pa­tion. »

1.2 Bureaucratie dans les entreprises

Le terme bureaucratie est le plus souvent utilisé pour viser des services d'État, (notamment par les néolibéraux qui justifient ainsi des privatisations), mais les entreprises connaissent aussi des formes de bureaucratie.

Dans un sens visant plus le rapport de pouvoir, on peut parler de bureaucratie au sujet de la couche dirigeante et la hiérarchie (comité d'actionnaires, services de direction et cadres supérieurs...). Il s'agit alors de l'opposition entre bureaucrates/bourgeois et employés/prolétaires.

Il y a des exemples où l'absence d'autogestion produit des absurdités, de la gestion sous-optimale. Le management tend par exemple à former une couche bureaucratique. L’ouvrier militant Bill Watson rapportait l'anecdote suivante dans son usine : la direction avait prévu un inventaire pendant une période de chômage technique, cet inventaire devant durer 6 semaines. Les ouvriers mirent au point de façon auto-organisée une méthode plus efficace qui aurait pu écourter l’inventaire. Le management y mit aussitôt fin, arguant que « les canaux légitimes de l’autorité, de la compétence et de la communication avaient été violés. » « Le management était prêt à tout pour empêcher les travailleurs d’organiser eux-mêmes leur travail, alors même que cela aurait permis d’achever leur inventaire plus vite, qu’ils rentrent chez eux plus tôt, avec moins de salaires à leur verser. »

Certains problèmes de lourdeurs bureaucratiques apparaissent presque toujours dans les grandes structures et engendrent des « déséconomies d'échelle ». Un de ces problèmes est celui de la communication interne : pour un grand nombre de travailleur·ses, il devient impossible de maintenir une communication de chacun·e entre eux (le nombre de canaux de communication bilatéraux augmente bien plus vite que le nombre de travailleur·ses). Des sous-services communiquant moins entre eux sont forcément mis en place. Or, cela créé un risque de duplication de l'effort : par exemple, ne sachant pas qu'une solution à un problème a été trouvé dans un service, un autre service créé une solution « doublon ». Deux divisions de General Motors ont par exemple développé chacune un système CFAO, qu'il a fallu ensuite à grand frais rendre compatibles.

Certaines méthodes « d'organisation scientifique du travail » comme le toyotisme ont tenté de limiter ces phénomènes.

1.3 Bureaucratie dans les syndicats

🔍 Voir : Bureaucratie syndicale.

Les syndicats majeurs (CGT, CFDT...), censés représentés les salariés, trahissent souvent leurs bases, en signant des compromis avec le patronat, n'allant pas jusqu'au bout des revendications promises... Cela est dû à l'aristocratie du travail, syndicalistes priviligiés collaborant avec la classe dominante, pour leurs intérêts communs. Les travailleurs devront, dans l'optique d'une révolution socialiste, dépasser le cadre maladif du syndicalisme actuel et revendiquer un pouvoir total.

1.4 Bureaucratie dans les partis

Comme les syndicats, les partis politiques importants sont des structures où une nette différence est visible entre la base du parti (les petits et moyens militants) et la sphère dirigeante (personnalités du Parti, gros et très gros financiers...). Cette structure est parfois complètement indépendante des militants, bien qu'ils soient nécessaires lors des élections...

Dans les dictatures aux Partis uniques, la bureaucratie du Parti se confond avec celle de l'État (Parti-Etat, donc bureaucratie du Parti-Etat). La question de la bureaucratie tenait à coeur pour Trotski, qui s'alarmait de la bureaucratisation du PCUS. Ce dernier prônait une organisation centralisée mais démocratique, aux antipodes de la politique stalinienne.

1.5 Bureaucratie engendrée par le marché

Dans un sens visant plutôt le dysfonctionnement, on peut souligner que l'économie de marché engendre des formes propres de bureaucratisme. Par exemple, de nombreux/ses employé·es de bureaux servent uniquement à gérer les interfaces entre entreprises privées différentes : entre compagnies de chemin de fer privées, entre bailleurs privés (agences immobilières...)...

Le fait que le système de santé soit partiellement privé est une source de complexité artificielle. Avec un système 100% socialisé et gratuit, il n'y aurait pas besoin de carte vitale, de carte mutualiste, de services de facturations dans les cabinets médicaux et les hôpitaux ; il n'y aurait plus de nécessité de séparer les pharmaciens des médecins pour éviter les conflits d'intérêts...

Une bonne partie de l'épaisseur du Code du travail est due au grand nombre de dérogations que les lobbies patronaux ont obtenus. Sans ces dérogations obtenues au fil du temps (et de l'abaissement du rapport de force du monde du travail), les droits des travailleur·ses seraient harmonisés par le haut et le Code du travail bien plus simple.

Si le marché de l'immobilier était remplacé par un parc de logement social généralisé, dans une société égalitaire :

• Il n'y aurait plus besoin d'agences immobilières.
• Il n'y aurait plus besoin d'APL et autres aides spécifiques au logement.
• Il pourrait y avoir une ou plusieurs plateformes centralisées pour gérer les demandes de changement de logements, mais avec des règles plus simples et nécessitant moins de personnel que l'ensemble des personnes occupées aujourd'hui directement ou indirectement par ces questions.

Les inégalités majeures entre citoyen·nes sont en elles-mêmes source de complexité du système fiscal, puisqu'elles "imposent" (le contraire serait devenu intolérable) un système d'impôt sur le revenu avec ses nombreuses tranches progressives.

Les nombreux statuts juridiques différents des entreprises (SA, SARL, SAS, SCS, SCA, SASU...) ne sont là que parce que les États cherchent des compromis entre de nombreuses contraintes créées par la concurrence et cherchent à faire du sur mesure pour le patronat.

Plus généralement, le secteur juridique est d'autant plus hypertrophié que la société est dérégulée et inégalitaire, car de nombreuses conséquences négatives (externalités) doivent alors être régulées a posteriori, réglées entre entreprises, entre particuliers et entreprises, etc.

Sans la concurrence et les conflits d'intérêts, et dans une société égalitaire, aux règles simples et justes acceptées par tout le monde, il n'y aurait quasiment plus d'intérêt à frauder. Cela pourrait engendrer énormément de simplifications administratives, car beaucoup de réglementations découlent de la nécessité d'empêcher ou détecter les fraudes.

Une société où il est facile d'obtenir un travail honnête offrant un bon niveau de vie est dans une société dans laquelle il n'y a quasiment plus d'intérêt à prendre des risques dans la criminalité. Ce qui là encore, diminue la complexité engendrée par l'appareil répressif.

Un des angles d'attaque principaux de l'idéologie bourgeoise est de présenter les entreprises publiques comme des bureaucraties incompétentes, car elles ne bénéficieraient pas des incitations du marché. La privatisation est donc mise en avant comme un moyen de remettre de l'efficacité dans certains services rendus, au bénéfice des consommateurs.

En réalité, la privatisation engendre dans de nombreux cas un accroissement du nombre d'acteurs intervenant sur un marché (les différents concurrents, mais aussi les régulateurs et les différentes entités qui gèrent les infrastructures non soumises au marché car non rentables...), et donc des phénomènes de bureaucratisation.

Ceci est particulièrement frappant dans les domaines dans lesquels existe un « monopole naturel », comme la production et la distribution d'électricité.

La concurrence internationale entre des États où le « coût du travail » (le salaire réel) est différent engendre une pression permanente à effectuer du dumping social et à tirer vers le bas les standards sociaux. Pour éviter des crises sociales trop fortes, les États sont obligés de prendre des mesures spécifiques pour limiter les cas les plus extrêmes, ce qui engendre encore du bureaucratisme. On peut citer l'exemple des contrôles sur les chronotachygraphes (« mouchards » sur les camions) : pour limiter le dumping des transporteurs des pays de l'Est, le droit européen est sans cesse en train de se complexifier pour essayer de contrer les fraudes.

Ou encore, le fait que les États protègent le droit des marques de leurs capitalistes, et que des capitalistes étrangers tentent de capter une partie de la rente qui en émerge en introduisant des contrefaçons, rend nécessaire plus de contrôles douaniers.

2 Manifestations

2.1 Dépersonnalisation et mécanisation

Max Weber a particulièrement souligné ce processus de dépersonnalisation accompli par la « rationalisation » du fonctionnement et la stricte délimitation des rôles, - ces rôles définis et distribués de manière fixe et impersonnelle ne prenant eux-mêmes une signification qu’en fonction de l’organisation pour laquelle ils ont été prévus. En d’autres termes : le bureaucratisme implique une aliénation des personnes dans les rôles et des rôles dans l’appareil.

Le terme d’appareil convient assez bien à la situation ainsi décrite : le « pouvoir des bureaux » est bien celui d’un système mécanisé. D’où l’anonymat des prises de décisions : dans un système bureaucratique il est difficile de savoir où, quand et comment on décide. C’est par exemple un des traits essentiels de l’univers bureaucratique décrit par Kafka.

Hannah Arendt conçoit la bureaucratie comme le pouvoir « d’un système complexe de bureaux où ni un seul, ni les meilleurs, ni le petit nombre, ni la majorité, personne ne peut être tenu pour responsable, et que l’on peut justement qualifier de règne de l’Anonyme ». Dans ce cadre, la bureaucratie ne permet pas de contrôle et met en place une « conspiration involontaire » qui peut exécuter des actes qu’aucun individu n’appuierait, mais dans lesquels tous sont finalement complices : « dans une bureaucratie pleinement développée, il ne reste plus personne avec qui l’on puisse discuter, à qui l’on puisse présenter des griefs, sur qui les pressions du pouvoir pourraient être exercées ».

2.2 Fonctionnement descendant

Dans un système bureaucratique les communications ne circulent que selon une seule direction, du haut de l’organisation hiérarchisée vers sa base. Le sommet n’est pas informé en retour des répercussions et des réceptions des « messages » (ordres, enseignements) qu’il a émis. Cette absence de « feed-back » constitue l’un des traits essentiels du bureaucratisme tel que Trotski le décrit dans son Cours nouveau. Dans un autre style, Kafka décrit le même processus : les communications téléphoniques descendent du Château au Village ; mais dans la direction inverse, les messages sont « brouillés ».

Les bureaucraties politiques élaborent et diffusent une orthodoxie idéologique dont la rigidité dogmatique est le reflet de leur système de pouvoir. Dans le Parti bureaucratisé, les militants deviennent, selon l’expression de Trotski, des objets d’éducation : on se propose d’élever leur niveau en assurant leur « éducation politique ». D’où, d’abord, le maintien de la structure à deux étages : au sommet règnent ceux qui possèdent le savoir à la base, on est encore dans l’ignorance et, - si l’on ne participe pas aux décisions, c’est parce qu’on manque d’une maturité politique qu’on ne peut acquérir que par l’initiation bureaucratique ; les initiateurs sont évidemment ceux que Rosa Luxemburg a nommés les maîtres d’école du socialisme. On pourrait retrouver des schémas analogues en d’autres domaines de la vie sociale, - et par exemple dans beaucoup de conceptions industrielles de la formation.

Dans un syndicat bureaucratisé, on peut admettre parfois la possibilité que des responsables ou des militants de base découvrent intuitivement et dans l’action la réponse juste à une situation donnée ; mais on conserve en même temps la conviction que la stratégie d’ensemble de la lutte doit se fonder sur un savoir plus large, élaboré au sommet, et qui doit être transmis. D’où la critique du spontanéisme et, en même temps, ce climat scolaire des stages de formation des cadres : on retourne à l’école pour apprendre la ligne de l’organisation.

2.3 Suivisme et carriérisme

En d’autres termes : les techniques bureaucratiques de la formation concourent à développer le conformisme des attitudes, dont une des conséquences les plus marquantes est le manque d’initiative et, par suite, le renforcement de la séparation en deux étages caractéristiques de l’organisation bureaucratisée. Dans le langage politique on nomme ce conformisme : le suivisme. Les comportements suivistes de soumission aux leaders et aux idéologies, leurs motivations éventuelles (fidélisme ? carriérisme ?) sont quelques-uns des symptômes les plus révélateurs d’un « climat » bureaucratisé.

Le carriérisme est la conception bureaucratique de la profession. Dans le langage politique et traditionnel, le terme sert à désigner, - et condamner -, « l’arrivisme » du politicien professionnel, du membre de l’appareil dont le souci essentiel est de « monter » à tout prix, en faisant toutes les concessions nécessaires, en pratiquant le suivisme envers tel leader aussi longtemps que ce leader est « bien placé ». Il s’agit non plus de servir les buts que poursuit l’organisation, mais de servir l’organisation, et de s’en servir.

2.4 Glissement de l'objectif de l'organisation

Un autre mécanisme caractéristique est celui que Robert Michels a nommé le déplacement des buts. Soit l’exemple des organisations politiques et syndicales. Au départ, l’appareil était conçu comme un moyen pour réaliser certaines fins : le socialisme, si le but de l’organisation était révolutionnaire. A ce but premier s’est progressivement substitué celui d’une victoire politique du Parti, qui finit par mobiliser tout le travail de l’organisation. On a admis au départ que la réalisation du socialisme suppose d’abord la prise de pouvoir et cet objectif intermédiaire devenu principal et même unique, finit par déterminer l’idéologie et l’ensemble des activités du parti.

D’autre part, dans la conscience des bureaucrates, l’attachement à l’organisation -, à ses structures, à sa vie interne, à ses rites -, finit par devenir, en même temps qu’un devoir absolu, une source de valeurs et de satisfactions. Et surtout, le système bureaucratique constitue un nouvel univers aliénant : pour le responsable national, les organismes régionaux et locaux constituent l’horizon et la limite de l’univers quotidien ; la perception du bureaucrate s’arrête au dernier niveau de l’étage bureaucratique. La base finit par lui devenir à ce point étrangère qu’il en oublie son existence dans le temps qui sépare les périodes de consultation électorale. Ainsi se développent à l’intérieur de la bureaucratie un ensemble de traditions, de modèles de comportement, un vocabulaire spécifique, - tout un « savoir » dont la possession en commun renforce les liens des initiés en même temps que s’accentue la cassure entre les deux étages.

2.5 Conservatisme d'appareil

La résistance au changement est l’une des séquences du déplacement des buts. Comme le marque Max Weber, la bureaucratie « tend à persévérer dans son être », c’est-à-dire à conserver ses structures, - même lorsqu’elles deviennent inadéquates à de nouvelles situations, son idéologie, - même si elle ne concerne qu’un état ancien, - ses cadres, alors même qu’ils ne peuvent plus s’ajuster la forme nouvelle de la société. En d’autres termes les conduites d’assimilation - c’est-à-dire d’utilisation de schèmes élaborés pour répondre à des situations anciennes - l’emportent sur les conduites d’accommodation qui supposent l’élaboration de nouveaux schèmes d’action, plus adéquats pour répondre à de nouvelles situations.

Ce conservatisme, ce refus du temps induisent des mécanismes de défense et, par exemple, le durcissement idéologique, le refus systématique de la nouveauté et l’hostilité à l’égard de toute critique, qu’on tend à considérer comme un signe d’opposition qui met l’organisation en danger.

Rosa Luxemburg développe ce type d'analyse dans Grève de masse, parti et syndicat (1906), dont elle fait un facteur explicatif des tendances réformistes (les syndicats allemands repoussent le principe de la grève générale, alors très discuté).

« Les fonctionnaires syndicaux, du fait de la spécialisation de leur activité professionnelle ainsi que de la mesquinerie de leur horizon, résultat du morcellement des luttes économiques en périodes de calme, deviennent les victimes du bureaucratisme et d'une certaine étroitesse de vues. Ces deux défauts se manifestent dans des tendances diverses qui peuvent devenir tout à fait fatales à l'avenir du mouvement syndical. L'une d'elles consiste à surestimer l'organisation et à en faire peu à peu une fin en soi et le bien suprême auquel les intérêts de la lutte doivent être subordonnés. Ainsi s'expliquent ce besoin avoué de repos, cette crainte devant un risque important à prendre et devant de prétendus dangers qui menaceraient l'existence des syndicats, cette hésitation devant l'issue incertaine d'actions de masse d'une certaine ampleur et enfin la surestimation de la lutte syndicale elle-même, de ses perspectives et de ses succès. »

Trotski recourt aussi à cette analyse (1924) :

« Tout parti, même le plus révolutionnaire, élabore inévitablement son conservatisme d'organisation : sinon, il manquerait de la stabilité nécessaire. Mais, en l'occurrence, tout est affaire de degré. Dans un parti révolutionnaire, la dose nécessaire de conservatisme doit se combiner avec l'entier affranchissement de la routine, la souplesse d'orientation, l'audace agissante. (...) Le conservatisme du Parti, comme son initiative révolutionnaire, trouvent leur expression la plus concentrée dans les organes de la direction. »

Il utilise même ponctuellement le terme de bureaucratie dans ce sens de conservatisme au sujet du parti bolchévik au cœur de l'insurrection de 1917 (sans bien sûr tirer un trait d'égalité avec ce qu'il est devenu par la suite) :

«  Presque partout, il fallait très souvent une impulsion simultanée et d'en haut et d'en bas pour briser les dernières hésitations du Comité local, l'obliger à rompre avec les conciliateurs et à prendre la tête du mouvement. (...) Dans la bureaucratie s'installe, inévitablement, l'esprit conservateur. L'appareil ne peut remplir sa fonction révolutionnaire qu'autant qu'il demeure un instrument au service du parti, c'est-à-dire subordonné à une idée et contrôlé par la masse.  »

2.6 Sclérose et nécrose

Le conservatisme, l'absence de montée des informations et de renouvellement du "bas vers le haut", l'incapacité à s'adapter à des changements extérieurs, tout cela peut conduire à une paralysie de l'organisme bureaucratisé et en fin de compte à sa propre perte.

3 Racines

Lorsque l'on présente essentiellement la bureaucratie comme une maladie par rapport à un fonctionnement sain, la vision généralement sous-tendue est qu'il est possible d'avoir une action corrective ou compensatrice pour en limiter les effets.

A l'inverse, lorsque l'on présente la bureaucratie comme une conséquence de l'usurpation du pouvoir, et de la division hiérarchique de la société, la critique de la bureaucratie est indissociable du combat révolutionnaire.

Pour les marxistes, cette question n'a pas été véritablement théorisée, même si de nombreux éléments ont été élaborés.

Marx analysait dans Le 18 Brumaire comment la petite propriété paysanne favorise l’émergence d’un pouvoir bureaucratico-paternaliste (celui de Napoléon III en l'occurrence).

En ce qui concerne les partis et syndicats ouvriers de masse, des militant·es comme Lénine ont lié ce phénomène à l'aristocratie ouvrière :

« En régime capitaliste, la démocratie est rétrécie, comprimée, tronquée, mutilée par cette ambiance que créent l'esclavage salarié, le besoin et la misère des masses. C'est pour cette raison, et seulement pour cette raison, que dans nos organisations politiques et syndicales les fonctionnaires sont corrompus (ou plus exactement ont tendance à l'être) par l'ambiance capitaliste et manifestent une tendance à se transformer en bureaucrates, c'est-à-dire en personnages privilégiés, coupés des masses et placés au-dessus d'elles. Là est l'essence du bureaucratisme. Et tant que les capitalistes n'auront pas été expropriés, tant que la bourgeoisie n'aura pas été renversée, une certaine "bureaucratisation" des fonctionnaires du prolétariat eux-mêmes est inévitable. »

La bureaucratisation de l'État soviétique a ensuite donné lieu à de très nombreuses analyses différentes, y compris parmi les marxistes.

Pour beaucoup de politologues ou sociologues, une explication couramment donnée à la bureaucratisation est un exécutif faible ou instable, comme ce fut le cas par exemple lors de la IV^e République française, où l'administration disposait d'un pouvoir authentiquement autonome. Cette situation s'est présentée par exemple en URSS du fait de la mainmise de l'administration sur l'économie ; ainsi, les missions confiées à l'administration étant particulièrement nombreuses et techniques, il était difficile pour le pouvoir politique d'exercer un vrai contrôle sur l'administration, qui se voyait ainsi déléguer de nombreuses parcelles de pouvoir.

4 Historique dans la pensée politique

4.1 Précurseurs

La bureaucratie de l'administration royale en 1719 en Prusse

Le terme bureaucratie aurait été employé pour la première fois, selon Littré, en 1745, par V. de Gournay. Mirabeau en fait usage un peu plus tard « Nous connaissons, écrit-il, la tactique de ce département (des finances), toute réduite en bureaucratie. » La conscience d’un pouvoir effectif des bureaux en liaison avec le problème politique se dessine dès lors, comme on peut encore le voir en certains passages de l’oeuvre de Rousseau concernant la dégénérescence des Etats par développement continu d’un système administratif qui tend à devenir système de pouvoir. Cependant, c’est seulement à partir de Hegel que la bureaucratie se constitue en tant que concept politique.

4.2 Hegel et Marx

L’État hégélien comprend trois étages hiérarchisés : au sommet, le pouvoir ; à la « base » la société civile ; entre ces deux niveaux enfin : les relais administratifs qui constituent la nécessaire médiation et font passer le « concept » de l’État dans la vie de la société civile. Ce pourquoi Hegel déclare que « l’Administration est l’esprit de l’Etat ». La réplique de Marx : « La Bureaucratie n’est pas l’esprit de l’État, mais son manque d’esprit » résume l’essentiel de la critique marxiste ; ce que Hegel nommait Administration, Marx le nomme Bureaucratie et le changement de termes marque déjà le passage d’une qualification positive à une qualification négative. Marx reprend ces trois étages, mais renverse le jugement qu'il en fait, adoptant un point de vue de classe et révolutionnaire. La bureaucratie est liée au pouvoir dont elle est l’instrument.

Marx élabore ensuite une théorie de l’État qui implique une critique de la bureaucratie comme conséquence dérivée. On peut voir cette subordination et cette distinction relative des problèmes de l’État et de sa bureaucratie en plusieurs textes. D'abord dans le Dix-huit brumaire de Louis Bonaparte, où il remarque qu'au travers de la révolution de 1848 puis du coup d’État de Napoléon III, la machine bureaucratique d’État s'est perfectionnée toujours plus. Puis il y revient dans son analyse de la Commune de Paris, la Guerre civile en France. Il s'y félicite au passage que « la Commune a réalisé ce mot d'ordre de toutes les révolutions bourgeoises, le gouvernement à bon marché, en abolissant ces deux grandes sources de dépenses : l'armée et le fonctionnarisme d'État. »

Dans la société que Marx analyse, la bureaucratie, la police, l’armée, l’Église et les Juges sont des moyens au service d’un État qui n’est lui-même qu’un moyen, un instrument d’oppression au service de la classe dominante. Aujourd'hui "bureaucratie" n'est plus utilisé comme synonyme d'administration, mais pour désigner un phénomène qui touche aussi bien l'administration à proprement parler que la Justice, l'armée, l’Église et potentiellement n'importe quelle organisation.

En conséquence de tout cela, pour Marx, « la classe ouvrière ne peut pas se contenter de prendre telle quelle la machine de l’État et de la faire fonctionner pour son propre compte ». Dans leur préface de 1872 à la réédition du Manifeste communiste, Marx et Engels reconnaissaient avoir évolué sur certains points, notamment le question de la machinerie de l'État, renvoyant à leur analyse de la Commune.

Dans une lettre à Kugelmann, Marx ajoutait que « briser l’appareil bureaucratico-militaire » doit être désormais considéré comme « la condition préalable de toute véritable révolution populaire sur le continent ».

4.3 Bakounine

Bakounine a de fait plus milité dans les sections de base de la Première internationale que Marx, qui siégeait seulement au Conseil général et n'allait presque jamais aux congrès. Il s'est intéressé de prêt aux tendances à la bureaucratisation, qu'il décrit notamment dans la Protestation de l’Alliance, rédigée au cours de l’été 1871. Il critique notamment les membres des Comités genevois :

« À force de se sacrifier et de se dévouer, ils se sont fait du commandement une douce habitude, et, par une sorte d’hallucination naturelle et presque inévitable chez tous les gens qui gardent trop longtemps en leurs mains le pouvoir, ils ont fini par s’imaginer qu’ils étaient des hommes indispensables. C’est ainsi qu’imperceptiblement s’est formée, au sein même des sections si franchement populaires des ouvriers du bâtiment, une sorte d’aristocratie gouvernementale. […] Est-il besoin de dire combien cet état de choses est fâcheux pour les sections elles-mêmes ? Il les réduit de plus en plus au néant […]. Avec l’autorité croissante des comités se sont naturellement développées l’indifférence et l’ignorance des sections devant toutes les questions autres que celles des grèves et du paiement des cotisations. […] C’est une conséquence naturelle de l’apathie morale et intellectuelle des sections et cette apathie à son tour est le résultat tout aussi nécessaire de la subordination automatique à laquelle l’autoritarisme des Comités a réduit les sections. »

Bakounine indique que cette dégénérescence se retrouve démultipliée à mesure que l’on s’élève dans les organes dirigeants, ainsi le Comité central de Genève a acquis un pouvoir de plus en plus important sur les sections, jusqu'à être une sorte de gouvernement. Pour contrecarrer ce phénomène, Bakounine préconisait d’affirmer le principe de l’autonomie des sections, et d'organiser des assemblées générales.

Il faut néanmoins souligner que s'il critiquait fortement « l'autoritarisme » du Conseil général de l'AIT, il n'a jamais considéré que sa société secrète centralisée, la Fraternité internationale, pouvait également être critiquée.

4.4 Évolutions dans le marxisme

Un certain nombre d'évolutions vont avoir lieu par rapport aux idées de Marx sur la bureaucratie. D'une part parce que la formation de partis ouvriers de masse, et leur tendance générale à la bureaucratisation, puis l'exemple des « États communistes » bureaucratiques, vont soulever de nouveaux questionnements. D'autre part, sous l'influence d'autres théorisations.

4.4.1 De trois à deux étages

Un glissement de sens va ensuite se produire. La bureaucratie ne désigne plus un système de transmission de pouvoir vers la base, mais un système de décision de ce pouvoir, fusionné avec lui. En termes de structures : on ne distingue plus trois étages ; les deux étages du « sommet » sont maintenant confondus.

4.4.2 Engels, Johann Most et Karl Kautsky

En 1894, Engels avait écrit Contributions à l'histoire du christianisme primitif, dans lequel il mettait en lumière l'égalitarisme des origines du christianisme, lorsqu'il était une religion d'opprimés, et montrait sa bureaucratisation du clergé à mesure qu'il devient religion dominante.

En 1895, Johann Most, socialiste allemand qui évoluait vers l'anarchisme, en tira la conclusion que la social-démocratie suivrait le même chemin et se bureaucratiserait.

Karl Kautsky étudie cette question et publie en 1908 le livre Les origines du christianisme. La réponse de Kautsky est que l’Église arrive au pouvoir dans des conditions de développement déclinant des forces productives. Il concède que dans ces conditions, une bureaucratisation du pouvoir de la classe ouvrière serait tout aussi inévitable, mais que celle-ci arrivera au pouvoir dans un contexte d'essor des forces productives, que le socialisme accélèrera encore, ce qui entraînera la disparition progressive de la division du travail et une considérable révolution dans le domaine de la culture. Dans ces conditions d'abondance et de développement culturel intense, la bureaucratisation est inconcevable.

On peut noter cependant que quelques années plus tard, Kautsky a changé d'avis. Il considère que la division du travail est inévitable, et que la production devenant de plus en plus complexe, il se développerait inévitablement aussi une bureaucratie économique, même dans une économie socialisée. Il décrivait cela comme risquant de donner un rapport de force à la bureaucratie, mais pas comme une fatalité. Il soulignait par ailleurs que la socialisation et la propriété publique n'impliquait pas de tout confier à la bureaucratie de l'État :

« La socialisation des moyens de production signifie que l'État possédera les plus importants d'entre eux, mais n'implique pas que ces entreprises soient dirigées par la bureaucratie d'État. Les travailleurs doivent s'y opposer, car le socialisme doit apporter la liberté et non la servitude. Là où les services publics existent déjà, nous devons veiller à ce que, tout en restant propriété de l'État, ils soient soustraits à la bureaucratie d'État. »

Même préoccupation du côté d'Otto Bauer, la bureaucratie de l'État aurait trop de pouvoir et engendrerait un bureaucratisme inefficace :

« Qui doit diriger l'industrie socialisée ? Le gouvernement ? Assurément non. Si le gouvernement contrôlait le plus grand nombre possible d'entreprises, il serait trop puissant contre le peuple et l'assemblée populaire ; une telle augmentation du pouvoir gouvernemental serait dangereuse pour la démocratie. En même temps, le gouvernement serait un mauvais administrateur de l'industrie socialisée ; personne ne dirige les entreprises industrielles plus mal que l'État. C'est pourquoi nous n'avons jamais préconisé la nationalisation de l'industrie, mais toujours sa socialisation. »

Kautsky critique également l'idée de verser des salaires en bons de travail, entre autre parce que cela impliquerait « l'appareil d'État le plus compliqué qu'on puisse imaginer ».

4.4.3 Bureaucratie et bureaucratisme

Très tôt, Lénine a tendance a parler de bureaucratisme essentiellement en terme d'inefficacité. Par exemple dans ses premières polémiques avec Martov sur l'organisation, il lui reproche un formalisme beaucoup trop lourd : il se moque de son projet de règles défendu au congrès, beaucoup plus long (48 paragraphes contre 12 pour la version de Lénine), rempli de « verbiage et de formules bureaucratiques (c’est-à-dire inutiles pour le travail et soi-disant nécessaires pour la parade) (...) un véritable formalisme bureaucratique, avec des cadres superflus, simplement inutiles ou administratifs, de points et de paragraphes. »

4.4.4 Face à l'État soviétique

Au moment de la révolution d'Octobre, Lénine voulait « faire appel à l'initiative de la démocratie et non de la bureaucratie, des ouvriers et des employés et non des [directeurs] ». Il affichait l'objectif que « que le premier manœuvre ou la première cuisinière venus [apprennent à] participer à la gestion de l’État », même s'il était conscient que cela ne pouvait pas se faire en un jour. Pour lui les tâches essentielles de l'État, « l'enregistrement et le contrôle », « ont été simplifiés à l'extrême par le capitalisme, qui les a réduits aux opérations les plus simples, (...) à la portée de quiconque sait lire et écrire et connaît les quatre règles d'arithmétique ». Il était bien conscient que certains métiers plus spécialisés étaient nécessaires (ingénieurs, agronomes...), mais considérait que ceux-ci pouvaient mis sous le contrôle d'un État aux mains des ouvriers et des paysans. A l'inverse Kautsky a raillé sa vision comme simpliste.

Quoi qu'il en soit, l'État soviétique a connu très vite une forte bureaucratisation, ce qui a engendré de profonds clivages dans le mouvement ouvrier, entre ceux qui combattent cette dérive et ceux qui la cautionnent.

En 1921, après avoir été un critique virulent du substitutisme du parti, Boukharine produit une analyse optimiste de la bureaucratisation et des facteurs supposés la freiner :

« La classe ouvrière vainc au moment où elle n'est pas - et ne peut pas être - une masse homogène. Elle vainc dans des conditions de chute des forces productives et d'insécurité des masses. C'est pourquoi une tendance à la « dégénérescence », c'est-à-dire à la séparation d'une couche dirigeante, comme germe de classe, se fera jour fatalement. Mais d'autre part, elle sera paralysée par deux tendances opposées : d'abord la croissance des forces productives ; ensuite la suppression du monopole de l'instruction. La reproduction à grande échelle de techniciens et d'organisateurs en général, du sein de la classe ouvrière, coupe à la racine toute nouvelle classe éventuelle. L'issue de la lutte dépend seulement de savoir quelles tendances s'avéreront les plus fortes. »

Fin 1923, dans Cours nouveau, Trotski critique la « déviation malsaine » du fonctionnement du parti et de l’État en URSS. Il tente de donner une interprétation matérialiste du « bureaucratisme » :

« Il est indigne d’un marxiste de considérer que le bureaucratisme n’est que l’ensemble des mauvaises habitudes des employés de bureau. Le bureaucratisme est un phénomène social en tant que système déterminé d’administration des hommes et des choses. Il a pour causes profondes l’hétérogénéité de la société, la différence des intérêts journaliers et fondamentaux des différents groupes de la population. Le bureaucratisme se complique du fait du manque de culture des larges masses. Chez nous, la source essentielle du bureaucratisme réside dans la nécessité de créer et de soutenir un appareil étatique alliant les intérêts du prolétariat et ceux de la paysannerie dans une harmonie économique parfaite, dont nous sommes encore très loin. La nécessité d’entretenir une armée permanente est également une autre source importante de bureaucratisme.  »

Pour Trotski la présence d'une bureaucratie est donc inévitable dans les conditions données de la Russie ouvrière et paysanne, mais il pense néanmoins possible et nécessaire de lutter contre ses effets, notamment sur le parti bolchévik.

La bureaucratie dirigeante (nomenklatura) qui va ensuite se généraliser dans les États dits « socialistes » rendra ces débats plus vifs. Certains, contrairement aux trotskistes, vont considérer qu'elle est devenue une nouvelle classe dominante.

4.5 Max Weber

Max Weber considérait qu'une condition d’existence d’une bureaucratie moderne était la séparation des producteurs directs d’avec les moyens de production et des formes d’existence communautaires des sociétés pré-capitalistes.

Au sujet de la fusion de toutes les entreprises en un seul ensemble étatisé, Max Weber faisait le pronostic suivant, qui peut sembler prémonitoire (mort en 1920, il n'a pas vraiment connu la société soviétique). Dans un texte de 1918, il expliquait que la suppression du capitalisme privé ne mettrait pas « en pièces la cage d’acier du travail industriel moderne (...). La conséquence en serait plutôt que c’est la direction même des entreprises étatisées ou organisées en une sorte d’économie collective qui deviendrait bureaucratique. (...) Si le capitalisme privé était supprimé, la bureaucratie étatique dominerait seule. Bureaucratie privée et bureaucratie publique (...) se réuniraient dans une hiérarchie unique (...) qui donc exercerait une emprise plus totale ».

4.6 Évolutions dans la sociologie

L’élaboration sociologique du concept de bureaucratie s’est effectuée en trois temps. Dans une première étape, qui commence avec Max Weber, on insistait surtout sur la rationalité de l’organisation bureaucratique. Dans la seconde étape, au contraire, on a mis l’accent sur des processus de dysfonctionnement (Merton) : tout en conservant les éléments essentiels de l’analyse weberienne, on tend ainsi à considérer que cette analyse appartient plutôt au chapitre des conceptions traditionnelles de l’organisation. La troisième étape, enfin, celle qui est marquée en particulier par les thèses de Whyte, de Riesman, constitue en un certain sens un retour à Weber ; les thèses de Weber sur la bureaucratie impliquent en effet, outre l’effort pour élaborer un concept opératoire nécessaire à l’analyse sociale, une philosophie de l’histoire. La lecture des chapitres d’Economie et société consacrés à la bureaucratie montre que pour leur auteur la civilisation industrielle est en même temps, - et nécessairement -, une civilisation bureaucratique. D’où l’orientation de la « nouvelle sociologie », et plus précisément de ceux que W. Dennis a récemment nommé : les révisionnistes. Pour ces néo-webériens, - en particulier pour Argyris, pour McGregor, - la bureaucratie est en quelque sorte un mal inévitable.

Pour les sociologues, une organisation n’est pas nécessairement bureaucratique ; mais la bureaucratisation peut atteindre tout ce dont le fonctionnement est réglementé, institutionnalisé.

On aperçoit dans ces visions le caractère normatif du concept : cet aspect était déjà visible dans son usage polémique, et dans son usage populaire. La recherche scientifique n’a pas introduit sur ce point de changement fondamental : la dévalorisation suppose soit la norme d’une santé de l’organisme social, soit la norme d’un fonctionnement démocratique des organisations. Une analyse conséquente de la bureaucratie ne peut donc que s'appuyer sur une analyse politique. Si l'on considère que la bureaucratie est une "pathologie sociale", il faut en chercher les causes.

Dans son livre La bureaucratie (1956), Alfred Sauvy introduit le terme de « burelain », par analogie avec « châtelain », pour désigner le bureaucrate dans son royaume. Le phénomène bureaucratique a été étudié dans les années 1960 en France par le consultant Octave Gélinier et le sociologue Michel Crozier.

5 Tentatives de luttes contre la bureaucratie

En pleine Première guerre mondiale, Georges Clemenceau, qui est président du conseil (équivalent de premier ministre) et ministre de la guerre, tente de lutter contre le bureaucratisme au sein même du ministère de la guerre, qui diminue l'efficacité de l'effort militaire. Il publie notamment une circulaire du 13 décembre 1917 menaçant ouvertement les fonctionnaires qui seraient repérés comme ayant une attitude bureaucratique.

6 Bureaucratie et technocratie

🔍 Voir : Technocratie.

Le terme de technocratie, souvent employé aujourd'hui, est souvent utilisé pour désigner la même chose que la bureaucratie, mais en insistant sur la séparation entre "sachants" et "non-sachants".

7 Notes et sources

• Ernest Mandel, De la bureaucratie, 1965-1967