Fonction publique
La fonction publique désigne l'ensemble des personnes, les fonctionnaires, qui travaillent au sein de l'administration d'un État.
L'État au sens marxiste est une bureaucratie coupée de la société dont l'existence provient de la division de la société en classes, ce qui créé le besoin d'un appareil répressif et idéologique maintenant l'ordre établi.
Cependant l'appareil d'État rempli aussi des fonctions sociales utiles, parfois très spécialisées, et c'est encore plus vrai des États contemporains. Le développement de ces fonctions est le fruit à la fois des luttes de classes, obligeant les classes dominantes à organiser certains services, et de l'augmentation de la complexité de la société (nécessité de régulations diverses).
La fonction publique concrète est la résultante de ces aspects différents. L'influence idéologique de la classe dominante se fait plus sentir dans certains secteurs comme parmi les haut fonctionnaires, tandis que les petits fonctionnaires sont souvent très proches de la classe travailleuse.
Dans les entreprises privées, le terme d'administration est aussi utilisé dans un sens proche de management. Dans les grandes entreprises cette structure a un caractère bureaucratique qui a certains points communs avec l'administration étatique.
1 Généralités[modifier | modifier le wikicode]
1.1 Origines[modifier | modifier le wikicode]
Les administrations étatiques ne se développent évidemment qu'après l'apparition des États, suite aux révolutions néolithiques (9000-7000 av. J.-C.). Elles ne deviennent des structures importantes et stables que dans des États imposants. Globalement, dans les sociétés précapitalistes, l'ensemble des « fonctionnaires » représentait une fraction de la population faible, bien plus qu'aujourd'hui.
Les institutions administratives se sont souvent développées à partir de la domesticité personnelle de hauts personnages, comme dans l'Empire romain. Cela a conduit à des structures administratives complexes, décrites dans le Notitia Dignitatum et dans l'œuvre de Jean le Lydien.
Aux origines, les postes dans les administrations s'obtenaient la plupart du temps par relation avec un personnage de pouvoir (parrainage).
1.2 Accaparement des postes[modifier | modifier le wikicode]
On a souvent appelé ce type de poste important des offices (occupés par des officiers).
1.2.1 Vénalité des offices[modifier | modifier le wikicode]
Il est souvent arrivé que ces postes deviennent des situations de rente. Ainsi des officiers pouvaient sous-traiter leurs tâches à d'autres, tout en continuant à percevoir leurs revenus.
Ce système a été particulièrement développé en Europe. Par exemple :
- En France, la vénalité des offices se développe à partir du 15e siècle. Elle concernait notamment les parlements (institutions rendant la justice), mais aussi des officiers dans l'armée, des postes de baillis ou sénéchaux, de grands maîtres des eaux et forêts, d'auneur de draps... D'abord pratique officieuse, elle est finalement légalisée par les rois, qui prennent des taxes en échange. Les rois ont même eu par la suite une tendance à multiplier les offices plus ou moins inutiles pour les vendre et renflouer leurs caisses : « inspecteurs des perruques, inspecteurs des cochons, débardeurs de foin, conseillers du roi contrôleurs aux empilements des bois, inspecteurs du beurre frais, essayeurs du beurre salé »[1]...
- Au Royaume-Uni, il était courant de pouvoir acheter un poste d'officier dans l'armée, du 17e au 19e siècle.[2] Ou encore dans l'« Office of Works ».
La vénalité des offices a aussi existé en Chine, dans l'Empire ottoman...
1.2.2 Hérédité des offices[modifier | modifier le wikicode]
Fréquemment ces postes devenaient héréditaires, ce qui rapprochait le statut de celui des dirigeants (de type noblesse).
En France sous l'Ancien régime, certains offices garantissaient l'ennoblissement sous certaines conditions. Par exemple, la charge de secrétaire du roi, vendue par la monarchie à plusieurs dizaines de milliers de livres, confère à son détenteur la noblesse après vingt ans d'exercice. Ceci a fait qualifier certains offices de « savonnette à vilain ». Cela a donné naissance à la noblesse de robe, par opposition à l'ancienne noblesse d'épée.
Ayant des sources de revenus propres, cette noblesse de robe finit s'autonomiser et entrer en conflit avec la royauté. La noblesse des parlements fut à l'origine de la Fronde (1648-1653), et elle joua un rôle important dans l’agitation pré-révolutionnaire des années 1780.[1]
Face à cette noblesse de robe qui représentait une sorte de branche semi privatisée et décentralisée d'appareil d'État, et qui était donc peu contrôlable, la monarchie s'est aussi mise à nommer, en parallèle, des commissaires sur les tâches les plus importantes.[1]
La révolution française de 1789 a supprimé la vénalité et l'hérédité de certains offices, comme ceux des notaires.
1.3 Concours et mérite[modifier | modifier le wikicode]
Le glissement vers la vénalité et l'hérédité des charges tend à produire un accaparement des postes par quelques individus avares qui n'ont aucune raison a priori d'être compétents. C'est pourquoi ce fonctionnement est un gros facteur d'inefficacité pour les États, ce qui a conduit certains vers des tentatives de « rationalisation » de la bureaucratie.
Un des plus anciens exemples d'administration basée sur le « mérite » est la bureaucratie impériale chinoise (mandarinat), dont on peut trouver trace dès la dynastie Qin (221–207 av. J.-C.). Durant la dynastie Han (202 av. J.-C. – 220 apr. J.-C.), le système xiaolian, qui définissait les critères de nomination aux emplois publics, fut mis en place. Dans les domaines de l'administration, en particulier dans les forces armées, les affectations étaient uniquement basées sur le mérite.
Après la chute de la dynastie Han, la part du mérite allait régresser dans la bureaucratie chinoise, qui évolua vers le système baptisé système des neuf rangs, dans lequel la noblesse de naissance était devenue la condition indispensable pour accéder aux postes les plus importants.
Ce système fut abrogé durant la courte dynastie Sui (581-618), qui instaura un recrutement par examens écrits et par recommandations. Les dynasties Tang et Song suivantes approfondissent cette logique, tenant de moins en moins compte des recommandations aristocratiques.
La fonction publique chinoise se fit connaître en Europe au milieu du 18e siècle, et influença le développement des systèmes européens et américains.
1.4 Démocratie et administration[modifier | modifier le wikicode]
L'émergence de démocraties libérales a fait apparaître une nouvelle question : lors d'une alternance politique, le nouveau gouvernement peut-il et doit-il remplacer toute l'administration ?
1.4.1 « Spoils system »[modifier | modifier le wikicode]
Aux États-Unis, des années 1830 aux années 1880, ce fut l'âge d'or du spoils system (système des dépouilles). Cela consistait pour le président vainqueur à remplacer la quasi-totalité des membres de l’administration fédérale. La justification était que le président devait pouvoir compter sur la loyauté des fonctionnaires pour appliquer la politique pour laquelle le peuple l'a élu.
Et par ailleurs, cela découlait aussi d'une méfiance vis-à-vis de la professionnalisation des politiciens, de la volonté de limiter la bureaucratie par un renouvellement régulier, et de l'idée que chaque citoyen pouvait prendre part à la gestion de l'État. Ces idées progressistes issues du républicanisme bourgeois se sont avérées impraticables dans une société capitaliste, et se sont progressivement affaiblies.
Un des effets pervers de ce système est qu'au lieu d'assainir la démocratie états-unienne, il augmenta sa corruption. En effet, les capitalistes qui finançaient les campagnes électorales pouvaient ainsi s'assurer des représentants directs de leurs intérêts particuliers au gouvernement. Même d'un point de vue capitaliste, c'est une source de problèmes puisque l'État ne peut être toléré que s'il représente les intérêts généraux de la classe dominante. Par ailleurs le manque de stabilité favorisait l'absence de contrôle et donc les détournements d'argent public.
1.4.2 Stabilité de l'État[modifier | modifier le wikicode]
Aux États-Unis le Pendleton Civil Service Act (1883) « rationalise » la fonction publique fédérale, créant un corps de fonctionnaires fédéraux. C'est le début de la fin du spoils system. A la fin du siècle, la moitié des postes de fonctionnaires fédéraux sont stables. La loi Hatch de 1939 met fin à un système moribond en interdisant aux fonctionnaires fédéraux d'avoir en même temps une activité politique. Au niveau des États, des comtés et des municipalités, le système des dépouilles a survécu plus longtemps mais a peu à peu disparu au cours du 20e siècle.
Étant donné que les États modernes ont de grosses administrations, il est devenu impensable de remplacer tous les fonctionnaires d'État.
L'idéologie dominante vante souvent la neutralité et la loyauté de l'administration. Ce qui est en partie vrai, mais à la condition que les gouvernements qui se succèdent restent des gouvernements bourgeois classiques, avec des variations relativement mineures dans la façon de gouverner.
Ce dilemme continue cependant d'exister, surtout pour les hauts fonctionnaires, qui sont proches des politiques. L'étendue du personnel remplacé lors d'une alternance varie selon la culture politique des pays. Les politiciens les plus populistes ont tendance à menacer de faire le ménage chez les fonctionnaires (comme Trump contre « les fédéraux » et ce qu'il appelle l'État profond). Aux États-Unis, le remplacement des hauts fonctionnaires est codifié.[3][4] En France, et de la les personnels des cabinets ministériels sont remplacés, mais plus rarement les directeurs généraux des services ministériels[5]. Le débat ressort cependant fréquemment.[6],[7],[8],[9].
L'accession d'Emmanuel Macron à la présidence en 2017 tend à mettre en place un système se rapprochant de la version américaine en France en réduisant le nombre de conseillers au sein des ministères. Cela pousse ainsi ces derniers à plus se reposer sur les hauts fonctionnaires, qui doivent donc être fidèles à la politique gouvernementale. Si ces derniers démontrent des réticences à l'appliquer, ils pourraient être remplacés. Entre 150 et 180 hauts fonctionnaires seraient concernés[10].
1.4.3 Transparence[modifier | modifier le wikicode]
Plus un État est démocratique, plus il est censé être transparent. C'est par exemple une des proclamations de la Révolution française, la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 prévoyant que tous les citoyens « ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique » et que « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ».
Pourtant, dans toutes les républiques qui ont suivi, une très grande partie des décisions ne sont pas publiques. D'une part ce qui relève de la diplomatie secrète ou du secret défense, mais aussi de nombreuses décisions plus banales.
La loi Cada de 1978 a réaffirmé le principe de transparence de l'État, mais sa mise en pratique reste très compliquée. Comme pour obtenir des informations précises sur la rémunération des présidents.[11]
1.5 Carrière ou emploi[modifier | modifier le wikicode]
Actuellement, on distingue deux types de fonction publique :
- Fonction publique de carrière : Ceux qui deviennent fonctionnaires ont un statut avec des règles fixes, assurant des droits (en général une garantie de l'emploi) et des devoirs (réserve, dénonciation[12]...), et permettant une carrière dans la fonction publique (passage dans un autre poste selon des règles, avec formation si nécessaire...). La majorité des pays d'Europe fonctionnent selon ce système.
- Fonction publique d'emploi : Les recrutement tendent à être moins régulés et plus au cas par cas selon les types de postes. Les entrées et sorties de la fonction publique sont plus fréquentes, et un fonctionnaire n'a a priori pas de facilité pour accéder à un autre poste de la fonction publique. C'est le système en vigueur aux Pays-Bas, au Royaume-Uni, aux États-Unis...
La fonction publique d'emploi favorise le spoils system.
1.6 National et supra-national[modifier | modifier le wikicode]
La dimension et la stabilité d'une administration est corrélée à la capacité des États à contrôler un territoire.
Si l'on peut pour simplifier parler d'un État sur un territoire donné, il peut y avoir dans certaines situations des institutions cohabitant de façon plus ou moins conflictuelles. Par exemple, dans l'Europe médiévale, le clergé de l'Église catholique représentait une puissance transnationale, surtout économique et idéologique, fonctionnant en accord avec les différents États.
L'État a eu une tendance à se renforcer avec l'évolution vers la monarchie absolue, et à concentrer davantage le pouvoir, au détriment des féodaux et de l'Église. Un processus encore renforcé sous le règne de la bourgeoisie, au cours duquel le modèle de l'État-nation est devenu hégémonique.
Au cours du 20e siècle, la bourgeoisie a eu tendance à mettre en place des débuts d'administration supra-nationale, encore très faibles comparées à celles des États, et volant en éclat lors des conflits (SDN, ONU, tribunaux internationaux, FMI, Banque mondiale, OMC, Union européenne...).
2 Socialisme et fonction publique[modifier | modifier le wikicode]
Depuis le tournant néolibéral des années 1980, les gouvernements soumis au capital tendent à faire une même politique d'austérité, consistant notamment à réduire le nombre de fonctionnaires, ou à freiner son augmentation.
3 Par pays[modifier | modifier le wikicode]
3.1 France[modifier | modifier le wikicode]
En France, l'administration publique se divise en :
- Administration d'État, elle-même subdivisée en :
- Administration centrale (ministères sous l'autorité de ministres),
- Administration déconcentrée (services sous l'autorité des préfets de région ou de département) ;
- Administration locale décentralisée (sous l'autorité d'élus locaux : maires, présidents de conseil départemental ou régional).
- Administrations de sécurité sociale
Une des tactiques politiques pour faire passer plus facilement des reformes anti-sociales est de diviser pour mieux régner. Par exemple, en 1993, la retraite est reculée dans le privé mais pas dans le public. Puis, sous couvert de faire cesser le « privilège » des fonctionnaires, la même réforme est proposée pour le public en 1995. Bénéficiant notamment d'un meilleur rapport de force syndical, les fonctionnaires parviennent à repousser la réforme, qui ne passera qu'en 2003. Puis, avec le même discours « anti-privilégiés », ce sont les régimes spéciaux de retraites qui sont attaqués en 2007.
Sous Nicolas Sarkozy en 2008 est décidée une politique hostile à la fonction publique (RGPP) : non remplacement d'un fonctionnaire sur 2 partant à la retraite, mais aussi l'abandon de nombreuses missions, de restrictions budgétaires...
3.2 États-Unis[modifier | modifier le wikicode]
Dans certains pays, comme aux États-Unis, le terme « administration » désigne le gouvernement. On désigne la fonction publique par « civil service ».[13]
3.3 Royaume-Uni[modifier | modifier le wikicode]
Au Royaume-Uni, le « Civil service » désigne la haute fonction publique (ce qui se rapprocherait plutôt des énarques français).[14]
3.4 Union-européenne[modifier | modifier le wikicode]
4 Notes et sources[modifier | modifier le wikicode]
- ↑ 1,0 1,1 et 1,2 Karl Kautsky, Les antagonismes de classes à l'époque de la Révolution française, 1889
- ↑ Wikipedia, Purchase of commissions in the British Army
- ↑ Pre-Election Presidential Transition Act of 2010
- ↑ Presidential Transitions Improvements Act, 2015
- ↑ Attali, Jacques, (1943- ...).,, Verbatim, Paris, Éditions Robert Laffont, , 1351 p. (ISBN 978-2-221-11710-1, 2-221-11710-7 et 978-2-221-11711-8, OCLC 758887836)
- ↑ Laurent Valdiguié, « Thierry Mandon : « Il faut revoir la façon dont on dirige le pays » », Le Journal du dimanche, (lire en ligne).
- ↑ Hervé Gattegno, « Nominations : oui au « spoil system », non à l'hypocrisie », Le Point, (lire en ligne).
- ↑ Michel Taly, « En 2017, spoil system or not? », sur lopinion.fr, .
- ↑ Marion Mourgue, « En cas de victoire, Sarkozy veut faire le ménage dans la haute administration », sur lefigaro.fr, .
- ↑ Cédric Pietralunga, « Entre l’Élysée et Matignon, onze conseillers en commun », sur lemonde.fr, (consulté le 17 juillet 2017) : « Conscient de ce risque, Emmanuel Macron a promis que les directeurs d’administration centrale et les principaux dirigeants des organismes publics, en tout cas ceux nommés en conseil des ministres, se soumettront d’ici à fin 2017 à un entretien avec leur ministre, afin de s’assurer de leur loyauté et de leur détermination à mettre en œuvre la politique du gouvernement. « Ceux qui ne seront pas à l’aise devront partir », assure Arnaud Leroy, ancien député et proche du chef de l’État. Ce dispositif, inspiré du spoil system (système de dépouilles) américain, concernerait de 150 à 180 hauts fonctionnaires. »
- ↑ Dov Alfon, Transparence : comment (et pourquoi) obtenir la fiche de paie d’Emmanuel Macron, Libération, 16 mai 2024
- ↑ Droits Quotidiens, En tant que fonctionnaire, ai-je une obligation de dénonciation ?
- ↑ Wikipédia, Fonction publique aux États-Unis
- ↑ Wikipédia, Civil Service (Royaume-Uni)