Assurance chômage en France

L'Unédic est l'organisme chargé de gérer l'assurance chômage en France

L'assurance chômage est le système d'indemnisation / aide allouée aux chômeurs. Cette page se concentre sur son évolution en France.

1 Histoire

1.1 Caisses de solidarité ouvrière

Pour s’occuper des exclus ont fleuri de tout temps des sociétés de bienfaisance assurant la charité aux indigents. Les caisses de secours des associations ouvrières furent créées à la fois pour soutenir les travailleurs se mettant en grève, dans le but d’empêcher la baisse des salaires, et ceux qui se trouvaient privés d’emploi.

En France, il a fallu attendre 1884 pour que soit abrogée la loi Le Chapelier interdisant les organisations ouvrières – en 1791, en pleine révolution bourgeoise – et que soient légalement reconnus les syndicats et leurs caisses de solidarité. En encourageant d’ailleurs ces dernières, qui amortissaient quelque peu la misère, le ministre de l’intérieur Waldeck-Rousseau, initiateur de la loi de 1884, espérait rallier les syndicats les plus réformistes et isoler la tendance révolutionnaire.

À partir de 1905, sous l’impulsion de Millerand, « socialiste de gouvernement », le Parlement inscrivit même au budget une subvention à répartir entre les caisses des syndicats, en distinguant le secours de grève du secours de chômage, ce dernier étant seul habilité à bénéficier de l’aide de l’État.

Avec le déclenchement de la Première Guerre mondiale et la désorganisation de la production, le pouvoir mit sur pied un « fonds national de chômage », destiné à subventionner des caisses de secours public, réparti cette fois par les départements et les communes à qui revint l’initiative de créer des fonds locaux pour leurs administrés. Une toute petite partie des chômeurs fut ainsi couverte. « En 1915, on dénombrait 52 fonds communaux dans la région parisienne et seulement 25 en province » . Les ouvriers pris en charge par les caisses ouvrières subventionnées n’avaient pas le droit de cumuler ces indemnités avec les subsides des fonds locaux.

Ce système se prolongea bien au-delà de la Première Guerre. Pour toucher des indemnités il fallait donc non seulement résider dans une commune qui en distribuait mais encore répondre à de nombreuses conditions, situation de famille, cause du chômage, période d’activité préalable, moralité… sans compter le contrôle quotidien. Autant d’obstacles qui firent que seule une petite minorité pouvait bénéficier d’un système ne comblant de toute façon qu’une faible partie, variable selon les communes de résidence, de leur salaire antérieur. Ces principes de fonctionnement prédominèrent pendant la crise des années 1930, même si les subventions d’État furent alors majorées avec une progression du nombre des fonds de chômage.

Tandis que les caisses ouvrières déclinèrent jusqu’à pratiquement disparaître, l’assistance via l’aide publique se prolongea en fait jusqu’à la création, fin 1958, de « l’Allocation spéciale aux travailleurs sans emploi de l’industrie et du commerce », Assedic, et de l’Unedic (Union nationale pour l’emploi dans l’industrie et le commerce) dite par la suite assurance-chômage. Assedic et aide publique continueront à coexister et à se cumuler.

1.2 1958 - Création de l’assurance-chômage

C’est en période de plein emploi – dû pour l’essentiel à la période de reconstruction succédant à la Deuxième Guerre mondiale et aussi aux guerres coloniales mobilisant une partie de l’appareil de production – que vit le jour cette assurance-chômage. Le chômage était pratiquement inexistant au moment de la création des Assedic. C’est en fait une volonté politique qui a présidé à sa naissance, celle du général De Gaulle, revenu à la tête de l’État comme « homme providentiel » porté par le putsch du 13 mai 1958 à Alger et les intrigues d’un certain nombre de politiciens du moment. C’était déjà sous la présidence de De Gaulle, première manière, pendant la période de l’immédiat après-guerre, sous un gouvernement incluant le Parti Communiste Français jusqu’en 1947, que la Sécurité sociale, entre autres, avait vu le jour, faisant une place importante dans son appareil de gestion à des représentants de la CGT.

Ce fut donc sous De Gaulle seconde manière, fin 1958, que fut créée l’assurance-chômage. Un organisme à gestion paritaire, associant syndicats et organisations patronales. La grande innovation : sa caisse allait être alimentée par des cotisations sur les salaires et non par le budget de l’État.

Plus que pour répondre au problème du chômage, il s’agissait alors d’offrir aux appareils syndicaux quelques « biscuits » (ou fromages…), permettant de leur faire franchir un nouveau pas dans leur intégration étatique. Mais pas tous les syndicats dans une même mesure. Depuis la fin de la période de l’après-guerre et la parenthèse du gouvernement tripartite 1944-47, avec le début de la « Guerre froide », ni les patrons ni les gouvernements successifs ne tenaient à trop favoriser la CGT dirigée par un PCF partagé entre sa défense de la bureaucratie russe et sa volonté d’intégration aux rouages de l’État français. Patrons et gouvernements successifs firent tout ce qu’ils purent pour mettre en avant des syndicats comme FO, la CFTC, la CGC. C’est ainsi que, dans les discussions sur l’assurance-chômage, la CGT, qui défendait la position d’une protection contre le chômage intégrée à la Sécurité sociale, où elle tenait ses positions, s’opposait à la mise sur pied d’une assurance-chômage spécifique. C’est ainsi qu’elle se trouva dans un premier temps écartée de la gestion de l’Unedic et des Assedic (elle a rejoint ensuite les autres syndicats). Toujours est-il que De Gaulle, dans la lignée de sa politique bonapartiste, ne cherchait pas à démolir les organisations ouvrières, comme le proclamaient le PCF et une partie de l’extrême gauche à l’époque, mais à les intégrer et en faire de meilleurs instruments pour le maintien d’une certaine « paix sociale ». D’où cette assurance-chômage… en absence de chômage.

1.3 Restrictions en série de l’assurance-chômage

L’Assedic pouvait sur le principe paraître un progrès considérable par rapport aux autres systèmes de protection : les bénéficiaires potentiels de la couverture Assedic (et, au début, il s’agissait seulement des salariés dépendants des patrons affiliés au CNPF) étaient proportionnellement beaucoup plus nombreux que les ayants droits de l’aide publique. Le taux de l’indemnité, proportionnel au salaire précédent (35 % du salaire de référence au début, puis 40,25 % pour les trois premiers mois à partir de 1967), correspondait à des sommes bien supérieures aux aides publiques. Aucune condition de ressources ou familiales n’entrait en ligne de compte. Par contre la durée des versements était limitée dans le temps et des conditions de durée d’activité préalable pouvaient éliminer nombre de chômeurs.

En plus de ces indemnités, venait s’ajouter, mais seulement dans les communes et départements où elle existait, l’aide publique, jusqu’en 1967. Toutes les communes n’ayant pas de fonds et cette aide étant variable, des ouvriers licenciés d’une même usine pouvaient, s’ils ne résidaient pas dans les mêmes municipalités, toucher des indemnités différentes au titre de l’aide publique ou ne pas en toucher du tout. Cette iniquité arrangea bien le patronat : elle était favorable à la migration des chômeurs potentiels des communes rurales vers les grandes villes industrielles où les besoins de main-d’œuvre se faisaient alors sentir.

Il a fallu attendre les ordonnances du 13 juillet 1967 pour que l’aide publique soit généralisée à l’ensemble du territoire. Puis, en 1979, à un moment où la croissance du chômage posait à nouveau des problèmes d’équilibre financier, sous l’effet d’une loi et ensuite d’un accord, le financement du régime d’indemnité fut modifié, conduisant à la fusion de l’allocation du régime d’assurance-chômage et de l’aide publique. L’État versait dorénavant sa subvention dans le nouveau régime, se réservant des possibilités d’intervention. Du paritarisme davantage sous contrôle...

À partir du moment où le chômage entama une croissance continue ou se maintint moyennant quelques variations à un haut niveau, de nombreuses modifications des règles intervinrent, dont il n’est pas possible ici de faire un rapide résumé tant elles furent nombreuses et fréquentes. On peut dire que tous les remaniements ont tourné autour du niveau des cotisations, des restrictions pour bénéficier du régime, qu’elles ont porté sur les conditions de durée des bénéficiaires, ou des allongements de la période préalable, ou sur la dégressivité des allocations, sur le contrôle et les motifs de radiation… Toutes ont finalement contribué à rétrécir la couverture des chômeurs tout en faisant payer de plus en plus cher les cotisants, en laissant de côté une proportion toujours plus grande de non-bénéficiaires.

1.4 Situation actuelle

En France en 2022, deux tiers des chômeur·ses ne sont plus indemnisé·es.

2 Notes et sources

Histoire de l’assurance chômage, ou comment cogérer la misère, Article de la Fraction l'Étincelle, mai 2010